東莞長安、虎門將撤鎮設市
制圖：曹琪偉
後年常住人口城鎮化率90%
2013年，東莞常住人口831.7萬人，戶籍人口188.9萬人，外來常住人口642.8萬人，常住人口城鎮化率88.75%，戶籍人口城鎮化率11.7%，本外人口倒掛現象突出。
《要點》提出開展國傢新型城鎮化綜合試點的總體目標是，到2017年，常住人口城鎮化率達到90%，戶籍人口城鎮化率達到16.5%﹔到2020年，常住人口城鎮化率達到91%，戶籍人口城鎮化率達到23.5%。
完善市民化成本分擔機制
東莞將建立起政府合理負擔、企業依法負擔、個人自願負擔的農業轉移人口市民化成本分擔機制。
到2017年，基本建立以積分制入戶和與居住年限掛鉤享受基本公共服務的機制，逐步建立與常住人口相掛鉤的財政轉移支付制度﹔到2020年，實現60萬本地和90萬外地農業轉移人口市民化，市財政累計投入100億元用於補助欠發達鎮基本公共服務支出，市鎮財政累計投入100億元用於統籌村級基本公共事務。
同時，建立起PPP融資、基礎設施証券化融資等多元化可持續的投融資機制。到2017年，爭取省級發債資金向本市傾斜，並建立以PPP為主的投融資模式﹔到2020年，建立基礎設施証券化融資模式。
探索新型設市模式
《要點》提出，虎門鎮和長安鎮將探索新型設市模式。東莞將在這兩鎮創新機構設置，明晰事權財權，賦予同人口和經濟規模相適應的管理權，探索出行政管理創新和行政成本降低的新型設市模式。
此外，東莞還將以粵海銀瓶合作創新區等發展平臺為載體，創新政企合作、產城融合、生態文明、宜居灣區建設新模式，全面推進相關體制機制創新。
■焦點
焦點 1
進一步放寬和優化入戶條件
如何實現農業轉移人口市民化？
《要點》提出瞭五大任務，其中就包括拓寬農業轉移人口市民化實現通道等。
東莞將制定出臺《東莞市關於推進農業轉移人口市民化的意見》，創新一系列舉措。
首先是制定積分制入戶、條件類入戶實施細則，放寬和優化入戶條件，使更多符合條件的農業轉移人口落戶。對積分制入戶，資格分值由130分降至100分，同時降低參保要求，調高技術資格、住房和居住年限等分值﹔對條件類入戶，凡符合中級以上職稱等十種條件的可直接入戶。
其次是完善居住証制度，以居住証為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤享受基本公共服務的機制，以此實現不符合落戶條件或不願落戶的農業轉移人口市民化。
第三是加快推進戶籍農業人口就地市民化。
焦點 2
每人成本20萬，政府出16.7萬
如何創新市民化成本分擔機制？
《要點》提出，要創新農業轉移人口市民化成本分擔機制。
經測算，東莞農業轉移人口市民化成本為每人20萬元，其中政府成本16.7萬元。為此，東莞還將探索創新農業轉移人口市民化成本分擔機制，分類提出各類基本公共服務的實施路徑和分擔辦法。
這些分擔領域涉及義務教育、社保、醫療衛生、公共事務、住房保障等領域。
近年來，東莞非戶籍人員子女入讀公校問題比較突出，一些鎮街已經在探索政府購買民辦學校學位的做法。《要點》對此予以明確，通過完善積分入學制度、向民辦學校購買服務、建立與經常性教育支出掛鉤的市內財政轉移支付體系解決。
社保領域主要強化企業依法繳納社保、落實同工同酬、加強技能培訓投入的責任。政府層面，對戶籍居民養老保險繳費補助按現行分擔原則分擔，醫療保險建議省財政在承擔基數支出的同時，加大對超出基數部分支出的轉移支付。
醫療衛生上，主要通過加大財政和社會資本投入，提高供給質量和能力。在現有分擔體制基礎上，積極探索按常住人口數量對基本公共衛生服務及其重大項目實行補助。
公共事務上，提高市鎮財政對村（社區）治安、環衛等公共事務支出，上收事權，提高公共服務質量，同時，積極探索按照實際管理人口數量對地方公共事務管理成本進行補助。
在住房保障上，東莞主要通過規范公租房建設和出租屋管理、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口並惠及農業轉移人口的新型住房保障體系予以保障。同時，探索創新從實物保障向發放房租補助過渡，由“補磚頭”轉為“補人頭”。
焦點 3
新型城鎮化錢從哪裡來？
推進民間資本參與城市基建
《要點》還提出建立多元化可持續的城鎮化投融資機制的任務。
東莞將制定出臺《關於建立多元化可持續的城鎮化資金保障機制的意見》等配套文件，著力探索以特許經營權為主的PPP融資模式，推進民間資本參與城市基礎設施建設，並建立完善與PPP項目相適應的預算資金管理和財政補貼制度。同時，強化績效導向和風險控制，確保資金安全。
值得註意的是，東莞將把政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的政府資產負債表，建立政府綜合財務報告制度。探索設立城鎮化投資引導基金，大力推進基礎設施融資証券化。鼓勵金融機構創新與城鎮化相匹配的金融產品和服務，促進產業升級和城市升級。
焦點 4
發揮各新區的載體作用
如何助力新型城鎮化？
《要點》提出，要統籌推進其他體制機制創新。這其中，東莞園區將成為主要著力點。
根據《要點》，東莞將以建設東莞粵海銀瓶合作創新區為載體，創新政企合作推進“四化同步”、產城融合的城鎮化建設新模式。以水鄉特色發展經濟區為載體，創新產業準入、生態建設、環保監管、考核評價等生態文明建設新機制。以長安新區為載體，創新綠色低碳、智慧城市、宜居灣區建設模式。
■東莞VS惠州方案對比
同：建立合理的農業轉移人口市民化成本分擔機制﹔建立多元化可持續的投融資機制。
異：提出“虎門鎮和長安鎮成功探索新型設市模式”和“相關體制機制創新全面推進”的目標。到2017年，常住人口城鎮化率達到90%，戶籍人口城鎮化率達到16.5%﹔到2020年，常住人口城鎮化率達到91%，戶籍人口城鎮化率達到23.5%。
惠州則提出到2017年，常住人口城鎮化率達到70%，戶籍人口城鎮化率達到50%﹔到2020年，力爭不少於10萬本市農業轉移人口和40萬異地務工人員落戶城鎮，全市常住人口城鎮化率達到75%，戶籍人口城鎮化率達到65%。
同時，提出“新型城鎮化發展機制配套完善”的目標。
■方案
虎門長安將擁有縣級權限
不配四套班子不增加編制
在虎門鎮和長安鎮開展撤鎮設市設區試點也是《要點》提出的主要任務之一。
東莞將通過法定程序，推進虎門鎮和長安鎮撤鎮設市設區試點，賦予縣級管理權限，重點解決“小馬拉大車”問題。
在這一過程中，主要包括三個方面的變化。
首先是提高行政級別，減少行政層級。新型設市後，不簡單復制縣一級的行政模式，不配齊四套班子，不下設街道辦事處，繼續實行扁平化管理。
其次是優化機構設置，控制不增編制。擬將市直部門派駐機構與政府內設部門整合為若幹個工作部門。同時，不增加機構和人員編制。
第三是賦予縣級權限，推動事權下放。梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限。美國商標分類
《要點》還透露，目前已經制定瞭虎門、長安新型設市初步方案，國傢同意開展試點後，將制定具體方案及設市申請按程序報國務院審批。
■解讀
撤鎮設市紅利在哪？
對於虎門、長安的“撤鎮設市”，外界往往著眼於“鎮改市”後行政級別和管理權限的變化，甚至有學者認為“鎮改市”後可能影響東莞市一級的統籌發展。
不過，2月9日接受本報採訪的多位政府人士均認為，所謂行政級別和管理權限變化在虎門、長安並非新鮮事。東莞早在幾年前就通過簡政強鎮向省中心鎮下放瞭一批縣級管理權限。
政府相關人士認為，“鎮改市”的最大紅利可能是“將市直部門派駐機構與政府內設部門整合為若幹個工作部門。美國商標查詢同時，不增加機構和人員編制”。
該人士認為，這將帶來三大紅利：一是試點後虎門市、長安市可以直接領導派駐部門，將改變當前一定程度上存在的對派駐部門鎮街“看得見管不著”，市直部門則“管得著看不見”的弊病﹔二是相當於在鎮一級實行瞭“大部制”改革，提升瞭政府效能﹔三是為事權下放提供瞭更充分有效的法律依據。當前東莞下放事權主要通過委托方式進行，鎮一級部門缺乏相應的行政法地位。改革後這一狀況有望改變，這與當前強調“法治建設”的大背景也是吻合的。
虎門鎮相關負責人坦言，隨著經濟社會管理權限下放，必將有利於提升政府行政效率，增進市民滿意感，且能增加對社會公共服務的投入，這樣能夠使得虎門更有活力，讓市民能夠享受更為全面的公共服務。
“撤鎮設市”是長安鎮基層政府多年來的期盼。該鎮政府相關負責人曾表示，經過30多年的改革發展，長安的經濟社會各項建設取得瞭巨大成就，但是也受各種因素的影響，目前遇到一些問題。如人口眾多，且本地人口與外來人口倒掛，人口流動性較大，社會管理任務繁重﹔資源緊張，制約經濟發展﹔管理權限較小，與龐大的經濟實力極不相稱，這些都是長安鎮在推進新型城鎮化改革的過程中面臨的問題。
一位美國商標申請台中在長安鎮經信部門工作人員說，長安鎮以前出臺過對企業財政獎勵辦法，但是如今隨著法制日益完善，這一做法在鎮級政府的現行制度下，已經難以延續，長安鎮一旦“撤鎮設市”，財政獎勵優秀企業將有法可依，解決政府行政難題的同時，也為企業發展創造瞭良好的條件。
此外，“鎮改市”會不會“官”更多呢？一位熟悉東莞行政編制的人士表示，東莞鎮一級是正科級單位，不過不少鎮委書記、鎮長是從市直部門交流到鎮，依然保留瞭正處級別。鎮區的公安、環保等分局作為市直部門的派出機構，一般擁有正科級別。但鎮一級內設的部分機構在編制上屬於“不定級別”。他認為，如果確定提升虎門、長安的行政級別，其下設機構可能定為科級，但由於還將整合派駐機構，所以科級單位和幹部數量可能維持不變，應當不會大起大落。
對於“鎮改市”對普通群眾和企業的影響，相關部門人士認為，改革賦予虎門、長安縣級權限，將減少審批流程，同時，整合派駐機構實現“大部制”，能讓群眾辦事少跑部門。此外，群眾對於政府部門依法行政監督也將更加直接和便捷。
中山大學嶺南學院財稅系主任、教授林江表示，鎮改市後，級別提高，就擁有瞭更大的權限。對於高端人才將更有吸引力，同時也有更大權限因地制宜地優化營商環境，這對於當地的企業來說是個利好消息。與此同時，享受縣級管理權限後，在國土、城市規劃等層面上，權限也會提高，這樣就能建設更好的城市基礎設施。（段思午 何明強 郭楊陽）
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